江陵縣農(nóng)村土地資源稟賦調(diào)查

無憂

江陵縣農(nóng)村土地資源稟賦調(diào)查

   土地是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作的根本。在當(dāng)前國家惠農(nóng)政策統(tǒng)一，農(nóng)民教育科技水平大致相當(dāng)?shù)臈l件下，土地資源稟賦差異就成了影響農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕的關(guān)鍵性因素。為此，本課題組利用全縣農(nóng)村基層黨組織書記培訓(xùn)班時機(jī)，組織了186名村級黨組織書記參加的江陵縣農(nóng)村土地資源稟賦問卷調(diào)查，并結(jié)合日常工作中對“三農(nóng)”工作的初步涉及，就這一問題調(diào)查分析如下：



一、農(nóng)村土地資源稟賦不均現(xiàn)象比較突出

   1.人均耕地面積差異大
   根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，我縣農(nóng)村家庭人口平均每戶為4.19人,其中3人及以下49戶；4人的50戶；有5人及以上的84戶。家庭平均承包面積1-5畝的有45戶，占25%；5-10畝的73戶，占40%；10-20畝的45戶，占25%；20-50畝的8戶，占4.5%；50畝以上的8戶，占4.5%，大致呈正態(tài)分布，與統(tǒng)計數(shù)據(jù)中我縣人均耕地占有數(shù)吻合。但具體到農(nóng)戶，這個差異會顯著增大，如我縣有近10個農(nóng)村人均耕地面積不足三分地，而土地資源稟賦富裕的農(nóng)村可達(dá)人均10畝以上，兩者差別在35倍以上。

   2.畝制不統(tǒng)一，加劇這一現(xiàn)象
   在江陵農(nóng)村有一個特殊名詞：“弓口”，即畝制。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，每畝地為666平方米，而實(shí)際上，我縣農(nóng)村將每畝666平方米稱為“小畝制”，每畝888平方米稱為“中畝制”，每畝1000平方米稱為“大畝制”，每畝1200及以上平方米稱為“超大畝制”，根據(jù)問卷調(diào)查，上述四種“弓口”的比例分別為7.3%，1.7%，90%，1.1%。也就是說我縣絕大部分農(nóng)村實(shí)現(xiàn)每畝1000平方米的大畝制，大畝制對比國家標(biāo)準(zhǔn)畝制擴(kuò)大50%。同時也意味著我縣人均占有耕地面積的差別還遠(yuǎn)不止35倍以上，統(tǒng)一畝制后可能達(dá)到50倍以上，個別極端例子相比家庭人均占有耕地的懸殊可能達(dá)到100倍以上。

   3.農(nóng)村宅基地面積差異較大，且復(fù)耕難度大
   與耕地面積相伴的是農(nóng)村宅基地面積差異也很大。國家政策規(guī)定農(nóng)村宅基地面積為140平方米。但據(jù)問卷調(diào)查：我縣農(nóng)村宅基地面積為140平方米的為125戶，占68%；面積為300平方米的38戶，占21%;面積為660平方米的為11戶，占6%；面積為1000平方米的為9戶，占5%.而據(jù)筆者目測，這個問卷調(diào)查數(shù)據(jù)還偏于保守。筆者曾在多個鎮(zhèn)從事“三萬”工作，發(fā)現(xiàn)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)至少有3個村的宅基地面積在1000平方米以上，全縣也應(yīng)有不少于20個村的宅基地在1000平方米以上。筆者走訪部分村組，發(fā)現(xiàn)各個村組均有不少房屋或宅基地處于閑置狀態(tài)，既無人居住，也無人耕作，這一比例在個別村組可以達(dá)到三成左右。經(jīng)了解，多數(shù)為長期外出打工人員，他們考慮到多種方面因素，不會將這些閑置房屋轉(zhuǎn)讓或?qū)㈤e置的宅基地復(fù)墾。

二、農(nóng)村土地資源稟賦不均成因分析

   1.農(nóng)村土地資源不均原本就是一個基礎(chǔ)性的問題
我國農(nóng)村土地稟賦是由建國初期土改政策所決定。原本就存在縣鄉(xiāng)之間、村組之間資源稟賦不均的問題。上世紀(jì)八十年代初期，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地承包政策基礎(chǔ)是“集體所有、隊為基礎(chǔ)”。但30多年來，受土地資源的開發(fā)和土地資產(chǎn)的侵蝕雙重影響，土地資源稟賦不均的問題日趨嚴(yán)重。

    2.對湖泊、灘涂等資源的掠奪性開發(fā)成為造成新的不均的主要原因
    對湖泊灘涂的掠奪式開發(fā)，使得土地資源出現(xiàn)“貧者益貧、富者益富”的現(xiàn)象。江陵全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個農(nóng)場，其中帶湖泊灘涂名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有：熊河鎮(zhèn)、沙崗鎮(zhèn)、郝穴鎮(zhèn)、三湖農(nóng)場、六合垸農(nóng)場；村組則不計其數(shù)，如資市鎮(zhèn)凡湖村、范淵村、李塘村、平淵村；熊河鎮(zhèn)洋湖村、南湖村；白馬寺鎮(zhèn)石淵村、新口村、壽港村、青港村、雙河村；沙崗鎮(zhèn)吳新淵村、東莊湖村、白鷺湖村、九甲湖村、劉湖村；普濟(jì)鎮(zhèn)譚灣村、西莊湖村、洪淵村、大軍湖村；郝穴鎮(zhèn)西湖村、龍淵村、馬家寨鄉(xiāng)楊淵村、蝦湖村、高淵村、祁淵村；秦市鄉(xiāng)陽湖村、曾家灣村、河淵村、臺湖村等。從這些地理名稱上便可得知這些地方曾經(jīng)都是湖泊塘灣，并且筆者將這些地名向當(dāng)?shù)乩限r(nóng)們求證時也確實(shí)如此，如今很多地方都以“圍湖造田”、“土地平整”名義開發(fā)成了農(nóng)田，僅剩其名了。

一個明顯的事實(shí)就是，荊州地區(qū)長江漢水之間，俗稱“四湖地區(qū)”，包括長湖、三湖、白鷺湖、洪湖，湖泊面積均在數(shù)萬畝以上，過去荊州行署曾設(shè)立“四湖管理局”進(jìn)行水利管理，其中江陵縣境內(nèi)占有三湖、白鷺湖。無奈上世紀(jì)六七十年代一場“向湖泊要良田”的活動之后，三湖化為3萬畝耕地，白鷺湖為潛江、監(jiān)利、江陵三縣瓜分，湖泊萎縮不足萬畝。筆者老家村莊左右各有一個面積二三十畝的湖泊，是村民飲用、灌溉、游泳、漁獲的福地，無奈在十多年前一場土地平整中瞬間化為烏有，光禿禿的田野上哪里還尋得見“鄉(xiāng)愁”？！

    3.城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地擴(kuò)大了這一問題
    城鎮(zhèn)化具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。我縣城鎮(zhèn)地域規(guī)模的擴(kuò)大也不遑多讓，截至2013年我縣城市化水平還不到50%，這一比例還將今后5年內(nèi)顯著提高，與此同時，也帶來了對城市空間、交通道路等更高的需求�？h城土地資源張澤清曾數(shù)次作為村民代表向上級反映小組200多畝土地被村支書轉(zhuǎn)賣磚瓦廠部分，其中城東工業(yè)園占地500畝以上，濱江新區(qū)遠(yuǎn)期規(guī)劃占地在6000畝以上。交通道路的修建則如毛細(xì)血管，遍布域內(nèi)。僅江陵縣這一40萬人口的小縣城，至2012年底全縣道路交通里程已達(dá)1603.857公里（江陵縣交通運(yùn)輸局網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)）。境內(nèi)還有數(shù)3條高速公路（江北高速、潛石高速、沙公高速）正在修建之中，土地的侵占規(guī)�？梢娨话�。

   4.對集體資產(chǎn)的侵占也成為不容忽視的問題
   當(dāng)前農(nóng)村還有一個特殊現(xiàn)象就是村組集體土地被個人承包轉(zhuǎn)變?yōu)榍终嫉膯栴}難以解決。一方面?zhèn)�人以承租合同形式承包集體土地，另一方面又可以拒不繳納租賃費(fèi)用（現(xiàn)今農(nóng)村政策不允許向農(nóng)民清收清欠，導(dǎo)致事實(shí)上的侵占）。



三、農(nóng)村土地資源稟賦不均的危害

   1.農(nóng)村土地資源稟賦不均是農(nóng)民群體中的最大不公
   自然資源稟賦不公是自然規(guī)律造成的，但政策盡量調(diào)整資源的稟賦差異也是毫無疑問的。特別是土地資源是惠及我國大多數(shù)人口，又影響到國計民生，政策的引導(dǎo)更應(yīng)力求公平合理。江陵縣農(nóng)村的土地資源稟賦是豐富的，但在這一稟賦豐富的背后，仍有政策調(diào)整的大量空間�，F(xiàn)實(shí)中因土地資源稟賦不公及政策調(diào)整不力而導(dǎo)致的“三農(nóng)”問題層出不窮，嚴(yán)重地影響了農(nóng)村穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民富裕。

   2.農(nóng)村土地資源數(shù)據(jù)失真，直接導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計失真
國家土地面積的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計單位是666平方米每畝，從調(diào)查問卷中可知，僅江陵縣一個地方竟有 666平方米 、800平方米、1000平方米、1200平方米四種不同的所謂“弓口”畝制，更有甚者，一畝面積按1500平方米、2000平方米計算的。另一種情況是有些地方因土地肥力的差異，縮小面積的算法，比如一家擁有10畝1000平方米的土地，由于土壤貧瘠，只按7畝來算（以上現(xiàn)象并非個例，在江漢平原地區(qū)并不鮮見），以至于只要將土地面積從“弓口”面積換算成標(biāo)準(zhǔn)畝面積，便可以實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量的“長期持續(xù)”增長，十分不利于國家經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，制造了地方耕地和農(nóng)業(yè)挖潛增效的虛假政績。

據(jù)筆者初步調(diào)查，我縣統(tǒng)計上報耕地面積為56萬畝左右，而國土面積為1038平方公里，按計量標(biāo)準(zhǔn)折算為155萬多畝，耕地面積占比為36%左右，這與實(shí)際情況有較大出入（保守測算不低于100萬畝）。

   3.農(nóng)村土地資源稟賦不均，直接誘發(fā)一些社會問題
   當(dāng)前，國家惠農(nóng)政策大部分是附著于土地之上的。包括糧食補(bǔ)貼，良種補(bǔ)貼等。土地資源稟賦的不均（無論是戶平耕地面積還是人均耕地面積）直接演變?yōu)榛蒉r(nóng)政策的不公。如湖北省潛江市浩口鎮(zhèn)第三小學(xué)發(fā)生的劫持事件，攜帶自制手槍和炸藥、汽油的嫌犯張澤清曾數(shù)次作為村民代表向上級反映小組200多畝土地被村支書轉(zhuǎn)賣磚瓦廠，而村民未獲任何利益的事，其背后的根源就是土地資源分配不均所引出的利益糾紛。

   4.農(nóng)村土地資源稟賦不均，影響農(nóng)村領(lǐng)域的全面深化改革
     2012年2月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（國發(fā)[2012]4號）文件，要求“到2015年，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理，物質(zhì)裝備水平明顯提高，科技支撐能力顯著增強(qiáng)，生產(chǎn)經(jīng)營方式不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系更趨完善，土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率顯著提高，東部沿海、大城市郊區(qū)和大型墾區(qū)等條件較好區(qū)域率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化�！睘槁鋵�(shí)中央這一要求，各地廣泛開展了農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作，但筆者了解到，我縣確權(quán)工作焦頭爛額，原因是確權(quán)的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地的二輪延包，確權(quán)工作可能將土地資源稟賦不均問題固定下來，左不得，右不得，各地矛盾難以平衡。換句話說，二輪延包的遺留問題將是土地確權(quán)登記的定時炸彈，也勢必將影響到我國農(nóng)業(yè)總體布局的貫徹落實(shí)。

四、解決農(nóng)村土地資源稟賦不均的途徑

   1.調(diào)整惠農(nóng)政策，實(shí)施政府“贖回”，設(shè)立各類“生態(tài)保護(hù)區(qū)”是根本途徑
近年來，國家惠農(nóng)政策力度不斷加大，但真正收益不明顯。如糧食補(bǔ)貼下達(dá)各村組耕地面積之上，農(nóng)戶如果土地流轉(zhuǎn)，則補(bǔ)貼仍留在原農(nóng)戶手中，補(bǔ)貼并不能達(dá)到鼓勵糧食生產(chǎn)的目的，流轉(zhuǎn)土地從事非糧生產(chǎn)而原有糧食補(bǔ)貼仍然難以取消。有效的辦法是，根據(jù)當(dāng)前《國家環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，做好農(nóng)村土地資源利用規(guī)劃，整合各級惠農(nóng)政策，逐步從農(nóng)民手中贖回土地，將現(xiàn)有農(nóng)村土地拿出10%-20%左右用于“退田換湖”，建立各類“生態(tài)保護(hù)區(qū)”。這樣既有利于恢復(fù)農(nóng)村生態(tài)，增加農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害能力，又能逐步調(diào)節(jié)原掠奪湖泊荒灘資源行為�！吧鷳B(tài)保護(hù)區(qū)”可以做到縣、鄉(xiāng)、村三級匹配和廣泛覆蓋，這樣既可以讓各廣大群眾受益，也不損害原土地農(nóng)戶利益。

   2.村級組織“回籠集體土地”，有利于解決村組生產(chǎn)生活上的有關(guān)問題
目前國家對于農(nóng)村土地的政策仍然是“隊為基礎(chǔ)，集體所有，農(nóng)戶承包”，從我縣農(nóng)村的實(shí)際來看，仍然可以在政策的空間內(nèi)進(jìn)行微調(diào)，積極回籠集體土地，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，所得收益用于解決村組共同生產(chǎn)費(fèi)用問題，主要包括以下途徑：愿村集體的農(nóng)科所、滅螺隊等公共用地回收；一些糧站、供銷站點(diǎn)、小學(xué)改制撤銷后回收；土地平整后富裕土地回收；本地農(nóng)民遷移后宅基地、耕地補(bǔ)償回收等，關(guān)鍵是政府要出臺相關(guān)政策進(jìn)行引導(dǎo)和鼓勵。

3.推動土地流轉(zhuǎn)可以緩解農(nóng)村土地資源稟賦不均問題
資源稟賦不均，并不簡單地表現(xiàn)為人均耕地的不均，還表現(xiàn)為“有人無地種，有地?zé)o人種”。我縣農(nóng)村還存在一個較為突出的矛盾，即真正的農(nóng)民所擁有的土地滿足不了他們耕種的需求，他們都迫切需要有更多的可耕種土地，人多地少是造成這一矛盾的根源。筆者了解到一些“職業(yè)”農(nóng)民以承租附近江北農(nóng)場、丹江口水庫移民區(qū)土地的形式來實(shí)現(xiàn)其價值。值得慶幸的是這一現(xiàn)象正面臨轉(zhuǎn)型節(jié)點(diǎn)，農(nóng)村老齡化的加快與農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展將從根本上扭轉(zhuǎn)這種供需矛盾。國家土地確權(quán)登記結(jié)束之后，在可預(yù)計的未來，土地流轉(zhuǎn)將是解決農(nóng)村土地供求矛盾的有效途徑。

4.進(jìn)一步探索破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效辦法，有效舒緩農(nóng)村土地資源稟賦不均問題
解決和舒緩農(nóng)村土地資源稟賦不公的另一種有效途徑是“釜底抽薪”，即有效剝離農(nóng)村中的非農(nóng)人口問題。國家可以結(jié)合推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力政策，探索各類“遷村騰地”，“遷戶騰地”政策，如“農(nóng)民工”進(jìn)城，退出的所有宅基地的予以適當(dāng)補(bǔ)助（或?qū)⒄�基地還耕的予以適當(dāng)獎勵）的辦法，集并農(nóng)村土地資源，舒緩農(nóng)村土地資源稟賦不均問題。


                                                                              2014年9月 中共江陵縣委黨校常務(wù)副校長 劉盡鴻

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ZuSheng